聯合國氣候變化大會第30次締約方會議（COP30）在巴西貝倫落下帷幕，本屆大會被與會代表譽為“公正轉型的COP”。會議通過了一項歷史性決定——制定“公正轉型機制”，標志著這一議題從近半個世紀的理念演進和多年談判磋商，首次進入了制度化、規范化的新階段。

在氣候變化威脅日益加劇的當下，公正轉型不再僅是氣候談判的道德裝飾，而成為全球氣候行動能否成功的關鍵所在。根據國際勞工組織（ILO）的數據，國際勞工組織（ILO）預計，隨著各國加速向氣候中和和循環經濟轉型，到 2030 年全球有望新增多達 1 億個就業崗位，同時導致8000萬個工作崗位消失(1)，這種規模的經濟社會重構必須建立在公正的基礎之上。

COP30突破：從政治承諾到制度架構的質變

公正轉型概念于1997年首次引入國際氣候治理進程（COP3），但長期處于邊緣地位；2010年《坎昆協議》將其納入國際氣候條約，強調“創造體面工作和高質量就業”(2)，獲得官方認可；2015年《巴黎協定》正式將其納入核心法律框架(3)；2022年COP27使其成為獨立談判議題(4)；2023年COP28通過（adopt）公正轉型工作方案（JTWP），同時建立年度部長級對話機制(5)。

COP30實現了公正轉型從政治承諾到制度架構的質變，明確將“公正轉型”納入全球氣候行動框架，“決定”制定（develop）公正轉型機制，成為本次會議的一項重要成果(6)。該機制旨在通過國際合作，提供技術援助、能力建設、知識共享，幫助各國在從高碳經濟向低碳/可持續經濟轉型時，保障勞動者和社區的權利，為“綠色轉型+社會公正”提供制度保障。

在COP30的最終文件中，“公正轉型”不再只是“勞動市場調整”或“清潔能源擴張”的附屬項目，而是與適應、減緩、氣候融資并列為核心議題。這意味著未來國際氣候行動中，“社會包容性+公平+權利+能力建設”將成為衡量轉型成敗的重要標準，而不僅僅是減排數字。

此外，在強調關注資源型地區、能源依賴社區勞動者基礎上，COP30機制還全面認可了非洲人后裔、地方社區、移民、流離失所者、非正規就業工人、婦女、青年、兒童、老年人、殘疾人和處于脆弱處境中的人們的權利和需求。這種包容性語言超越了以往任何氣候決定。

世界資源研究所的分析顯示(7)，截至2024年5月，已有80個《巴黎協定》締約方在國家自主貢獻、長期低溫室氣體排放發展戰略或國家適應計劃中使用“公正轉型”術語。公正轉型已成為各國協調低碳轉型與經濟社會發展的關鍵政策工具。

COP30的決定將公正轉型錨定在《巴黎協定》的執行核心，明確各國可通過國家自主貢獻、國家適應計劃和長期低溫室氣體排放發展戰略來實施公正轉型路徑。這種制度安排確保了公正轉型與國家氣候行動的深度融合。

談判分歧：地區間的不同愿景與利益博弈

盡管COP30取得了突破，但各方在公正轉型問題上的深刻分歧依然存在，這些分歧在談判過程中清晰可見，反映了全球氣候治理中持久的南北矛盾。

發達國家和發展中國家對公正轉型的理解存在本質差異。發達國家主要強調如何創造更高質量的就業機會以及分享轉型發展的經驗，而發展中國家則更關注資金、技術等方面的國際合作與援助，以及轉型發展的能力建設。

在是否推動建立配套資金機制問題上，南北雙方立場截然不同。發展中國家強調資金的必要性和緊迫性，希望發達國家制定可行的融資計劃，兌現出資承諾。而美國和歐盟等發達國家和地區則更側重于案例和經驗分享，強調論壇職能，未明確回應發展中國家的資金訴求。

單邊貿易措施也成為爭議焦點。大多數發展中國家認為，以歐盟“碳邊境調節機制”（CBAM）為代表的單邊貿易措施對公正轉型工作造成負面影響，導致了新的不公正。而發達國家則堅持相關措施的必要性，并認為公正轉型議題并非討論這些措施的適當場合。

能源轉型的表述也是談判的敏感話題。早期草案中關于“逐步淘汰化石燃料”和“識別化石燃料淘汰中的社會經濟機會”的表述未出現在最終文本中。這反映了各方在能源轉型速度和范圍問題上的深刻分歧，也顯示了化石燃料生產國和消費國之間的利益沖突。

國際工會聯合會氣候專家指出：“談判中最棘手的問題是如何平衡環境完整性和社會正義。一些國家希望優先考慮減排，而另一些國家則堅持沒有社會正義就沒有氣候行動。”(8)

制度創新：公正轉型機制的多維度架構

COP30擬建立的公正轉型機制并非單一工具，而是一個包含多個維度的綜合性制度架構，旨在從不同角度推動公正轉型的實現(9)。

治理維度上，機制設立了明確的制度安排和工作計劃。各方和觀察員被邀請在2026年3月15日前提交關于機制操作化的意見，目標是將在2026年底的COP31上通過正式決定。這一時間表為機制的建設提供了清晰的路線圖。

權利維度上，機制采用了全面的人權框架，將環境權、原住民權利、勞工權利、性別平等和代際公平融為一體。這一框架超越了傳統的氣候談判范疇，體現了“不讓任何人掉隊”的可持續發展原則。

資金維度上，盡管未能建立專門的資金機制，但決定明確了公正轉型應獲取各種資金來源的支持，包括公共資金、私人投資和國際氣候融資。未來談判中，資金問題仍是發展中國家關注的核心。

技術援助維度上，機制強調能力建設、技術轉讓和知識共享的重要性，特別是針對最不發達國家和小島嶼發展中國家。這一維度旨在解決發展中國家在轉型過程中面臨的技術和能力短板。

監測評估維度上，決定要求建立相應的報告和評估框架，確保公正轉型進程的可衡量和可驗證。這與《巴黎協定》的增強透明度框架相銜接，為評估轉型的公正性提供了方法論基礎。

全球實踐：國家層面的公正轉型探索

在全球層面，各國已在不同程度上開展了公正轉型的實踐探索，為國家層面的政策制定提供了寶貴經驗。

歐盟作為公正轉型的先行者，于2021年設立了“公正轉型基金”，計劃在2021-2027年間提供175億歐元，支持碳密集型地區和行業向氣候中性經濟轉型。這一基金特別關注煤炭地區的經濟多元化和社會支持。

南非在公正轉型領域提供了發展中國家的典型案例。官方數據顯示，截至 2025 年，通過“Just Energy Transition Partnership”機制，國際伙伴（International Partners Group, IPG）對南非 JETP 的承諾（pledged）資金額上升至約 12.8 億美元(10)，用于支持其從煤炭向可再生能源的轉型，同時解決就業和生計問題。

加拿大設立了“公正轉型咨詢委員會”，專門為受轉型影響的工人和社區提供政策建議。該國特別強調與原住民社區的合作，確保他們在清潔能源項目中獲得公平收益。

德國的“煤炭委員會”模式為全球提供了協商式轉型的范例。通過政府、企業、工會和環保組織的多方對話，德國就2038年前逐步淘汰煤炭達成了共識，并為受影響地區制定了詳細的支持方案。

國際經驗顯示，一些發達國家已經建立了國家級公正轉型基金或機制，而在許多發展中國家，這類制度尚不完善。這反映了全球范圍內公正轉型能力的不平衡。

中國實踐：本土化探索與全球貢獻

在中國，盡管“公正轉型”作為概念在政策文件中較少直接使用，但其實質內容已體現在多個領域的政策實踐中，形成了具有中國特色的轉型路徑。

中國在資源型城市轉型方面的經驗尤為突出。根據國家發改委的數據，中國已支持了69個資源枯竭型城市的轉型發展，通過產業多元化、就業培訓和社會保障等措施，緩解了資源衰退帶來的社會沖擊。

在煤炭行業去產能過程中，通過中央財政專項獎補資金，累計安排超過1000億元用于煤炭行業化解過剩產能，支持受影響煤礦工人的再就業和生活保障。

中國的可再生能源發展也包含了公正轉型的考量。“光伏扶貧”項目將能源轉型與貧困緩解相結合，使貧困地區居民在能源轉型中受益，實現了環境和社會的雙重效益。

中國人民銀行在制定轉型金融標準時，已明確納入公正轉型原則，要求金融機構關注轉型產生的社會經濟影響，確保綠色金融的普惠性。這一政策創新為全球可持續金融發展提供了新思路。

在全球層面，中國通過“南南合作”渠道，為其他發展中國家提供氣候援助和能力建設，分享能源轉型和可持續發展的經驗。這種合作模式為全球公正轉型提供了新的合作范式。

未來挑戰：機制落地與全球治理的困境

盡管COP30確立了公正轉型機制的政治框架，但真正實現機制落地仍面臨諸多挑戰，這些挑戰既源于全球氣候治理的結構性矛盾，也來自各國國內的政治經濟現實。

最關鍵的是，COP30的決定使用的是"制定"（develop）而非"建立"（establish）公正轉型機制，這一措辭差異意味著該機制的正式建立可能還需要更長時間(11)。考慮到國際上公正轉型實踐已經相對滯后——許多發展中國家在轉型過程中缺乏穩定的資金來源、制度保障及能力建設支持，這進一步放大了社會脆弱群體所面臨的風險。而且機制要到2026年6月的附屬機構會議才會提出草案，在COP31上審議通過。這意味著實際支持要到更晚才能到位，與氣候危機的緊迫性形成鮮明對比。

資金問題仍是最大障礙。目前，全球氣候資金流動遠遠不足以支持大規模的公正轉型。根據氣候政策倡議組織（CPI）的統計，2022年全球氣候資金流動僅達到1.3萬億美元(12)，而有機構預測實現巴黎協定目標所需的年投資額估計在4-4.5萬億美元之間（僅能源領域）(13)，當前資金供需差距仍然巨大。

技術能力和數據缺口也制約著公正轉型的實施。許多發展中國家缺乏監測轉型社會影響的統計體系和政策工具，難以精準識別脆弱群體和區域，導致政策措施無法有效靶向最需要支持的對象。

全球經濟的相互依存性使公正轉型更加復雜。一國國內的轉型政策可能通過貿易和投資渠道產生跨境溢出效應，如歐盟碳邊境調節機制引發的貿易公平爭議。這種復雜性要求更高水平的國際政策協調。

政治周期和短期利益的壓力也不容忽視。氣候轉型的長期性與政治選舉的短期性之間存在天然張力，導致許多國家難以堅持長期的轉型戰略，特別是在經濟下行和社會不穩定時期。

前景展望：從貝倫到未來的轉型之路

從貝倫出發，全球公正轉型的前景既有挑戰也充滿希望。未來幾年的實施進程將決定這一機制能否真正改變全球氣候治理的軌跡。

制度建構方面，2025-2026年是關鍵窗口期。各方需要在COP31前就機制的具體運作模式、資金安排和評估標準達成共識，確保機制具備可操作性和有效性。

資金動員方面，改革國際金融體系以適應公正轉型需求已成為國際共識。Bridgetown倡議、新的全球金融契約等改革方案都強調要將氣候正義納入國際金融架構，增加對發展中國家的資金流動(14)。

多利益相關方參與將成為公正轉型的核心特征。工會、企業、原住民組織、青年團體等非國家行為體已在全球范圍內形成了推動公正轉型的聯盟，他們的參與和監督將是機制成功的關鍵。

指標和評估體系的開發也是未來工作重點�；�于科學的目標網絡（SBTN）、國際勞工組織等機構正在開發公正轉型的監測評估框架，為衡量轉型的公正性提供方法論支持。

對中國而言，公正轉型理念與“共同富裕”、“人與自然和諧共生”的現代化目標高度契合。中國的“雙碳”目標實施過程中，如何借鑒全球經驗，形成中國特色的公正轉型路徑，將是未來政策研究的重要課題。

從貝倫出發，全球氣候治理的列車正駛向未知領域。發達國家依然緊握資金和技術優勢，發展中國家則在碳排放與生存發展權之間艱難平衡。

公正轉型從談判桌走向現實生活的道路上，仍有無數工人等待技能培訓，無數社區期盼經濟多元化，無數脆弱國家渴望氣候正義。

COP30繪制的不僅是機制藍圖，更是一個關乎人類公平應對氣候未來的承諾——當我們的星球向可持續未來轉變時，必須確保所有人都能參與其中，并共同分享轉型的成果。

參考文獻：

(1)International Labour Organization. Global Stocktake — Advancing climate action together with a just transition supporting decent work for all. Submission to the UNFCCC, March 2023

《坎昆協議》（COP16決定文本），2010年。

(2)《巴黎協定》，聯合國氣候變化框架公約，2015年。

(3)COP27決定文本，沙姆沙伊赫，2022年。

(4)COP28決定文本，迪拜，2023年

(5)International Labour Organization (ILO). ILO welcomes adoption of Belém Political Package calling for decent work and just transitions.

(6)世界資源研究所（WRI），《公正轉型在國家氣候承諾中的體現》，2024年5月。

(7)國際工會聯合會（ITUC），COP30談判評論，2025年。

(8)聯合國氣候變化框架公約秘書處，《公正轉型機制架構說明》，2025年

(9)JETP 投資計劃秘書處. 《JET-IP 季度報告：2025 年 6 月 30 日》. 南非公正能源轉型伙伴關系 (JETP), 2025. 網址：https://justenergytransition.co.za/wp-content/uploads/2025/08/Jet-IP-Quarterly-Report-30-June-2025-1.pdf

(10)北京綠研公益發展中心，《綠研觀察丨COP30總結：“貝倫一攬子政治方案”的雄心與留白》，2025

(11)氣候政策倡議組織（CPI），《全球氣候資金流動報告》，2023年。

(12)布魯金斯學會. 《發展中國家氣候變化減緩與適應融資》. In 《全球氣候穩定：投資需求與啟示》, 2023.

(13)氣候政策倡議組織（CPI），《全球氣候資金流動報告》，2023年。

(14)Bridgetown倡議與全球金融契約文件，2023-2024年。

來源：科城能源環境研究院  袁進 李瑩