原標題：新型城鎮化：啟動未來20年新發展馬達

本報記者 定軍

特約記者 孫穆田 北京報道

是回西部老家還是去沿海地區？

今年22歲，即將在2014年6月畢業的西昌學院大四學生吳學婭選擇不大。作為食品專業的學生，她在去年已在長三角的地級市浙江寧波實習了好幾個月。當時每月管吃管住后工資還有約3000元。

現在畢業后，過去的公司打來電話，希望她盡早前去江蘇省蘇州市新的店鋪上班，她覺得春節后就該啟程了。

原因是盡管她自己老家是四川達州達縣河市鎮百花村，且她仍是農村戶口，但是她不認為在縣城有多大作為，“縣里的食品廠太少，工作機會幾乎沒有，我學食品科學與工程專業的，還是要到沿海去。”12月13日，她對記者說。

吳學婭的選擇，與數千里之外的一場會議緊密相關。

從2013年12月10日-13日開始，北京京西賓館開始了一年一度的中央經濟工作會議，近期全國城鎮化會議有望召開，預備為未來中國20年尋找新的動力。

此前十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），已經提出完善城鎮化健康發展體制機制，即堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。

12月3日的中央政治局會議則提出2014年要發展新型城鎮化道路，出臺實施國家新型城鎮化規劃，落實和完善區域發展規劃和政策。

到2011年為止，中國改革開放30多年的年均經濟增速高達10%左右。但是從2012年以來，中國連續兩年的經濟增速只有7.6%-7.7%左右，大大低于過去30多年的平均增速。

外界普遍認為若實施新型城鎮化道路，即推進農民工和農民轉入城市，變為城市市民，則不僅僅能促進消費和經濟快速增長，也會促進農業人口比重下降。2012年末，中國城鎮人口占總人口比重達到52.57%，比上年末提高1.30個百分點。

根據中國社科院判斷，未來20年中國城鎮人口比重會達到70%以上甚至更高。有測算認為，城鎮人口每增加1個百分點，全國居民消費總需求將增加1.2個百分點，直接拉動國內生產總值（GDP）增長0.4個百分點。

中國社科院農村所宏觀室副主任李國祥在接受21世紀經濟報道記者采訪時指出，農民工市民化，將是未來中國經濟增長的最大動力和潛力所在。但是需要防范一個傾向，即不能為了盲目提高城鎮化水平，也不能唯GDP至上。“新型城鎮化需要講究質量，不能盲目追求速度。”他說。

根據《決定》，下一步要完善城鎮化健康發展體制機制。即堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化， 推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

中國社科院副所長李雪松告訴21世紀經濟報道記者，所謂新型城鎮化，核心是實現人的城鎮化，而過去主要是土地城鎮化，即城市規模擴張的速度，要遠遠高于人的城鎮化速度。“很多農民工住在城市，并未享受市民待遇。”他說。

根據了解，過去城市面積快速擴張，大量的農村用地轉為城市用地，但城市人口沒有同步增長。比如數據顯示，從2001年-2007年，我國地級以上城市市轄區建成區面積平均增長70.1%，但是市轄區中人口增長只有30%。

有意思的是，即使在目前中國城鎮人口占總人口比重達到52.57%，很多屬于“偽城市居民”。比如2億農民工，并未享受到城市養老、醫療、子女入學、住房保障等待遇，因此，這些人只是住在城里超過6個月，為常住人口，并未成為真正的城市居民。

而新型城鎮化，則是除了要將已有的農民工轉為城市居民后，農村居民還有數億人需要轉移到城市，成為新的居民，實現農民轉為城市居民的華麗轉身。

國家發改委國土所所長肖金成告訴21世紀經濟報道記者，中國過去幾十年一直在惠農，但是農業發展不起來，核心還是農村人口太多。比如2億農民轉移出來后，農產品產量沒有下降。

以后在轉移數億農民后，農村人均土地多了，農民收入會增加，而農村居民已經轉移到城市變為市民后，其消費比農村要多得多。

比如農村消費主要是蓋房子和節日消費，特別是喝酒，但是到了城市有服裝、文化以及工業消費品的消費。“城市居民的消費是農民居民的3倍，農村居民轉為城市居民，有利于促進消費的增長。”他說。

中國社科院城市所的城鎮化報告認為，預計到2030年城鎮化率將達到68%左右，2020年之前全國大約有3億，2030年之前大約有3.9億農業轉移人口需要實現市民化。

具體而言，截止到2012年，全國需要市民化的農業轉移人口存量大約為1.9億人。從增量來看，2020年前全國城鎮新增農業轉移人口將達到近1.1億，2030年前將達到2億以上。

有測算認為，城鎮人口每增加1個百分點，全國居民消費總需求將增加1.2個百分點，直接拉動國內生產總值（GDP）增長0.4個百分點。而目前全國實際城鎮化水平，只有30%左右（享受城市社保等待遇的居民所占比重），如到2030年達到70%以上的比重，每年還有1-2個百分點的增長空間，而這會拉動經濟可持續增長。

中國社科院甚至分析稱，我國中西部地區城市化率每提高1個百分點，可以拉動GDP增長1個百分點，每建設1平方公里的市政設施，可以拉動投資1.5億元，每增加1個城市人口，可以拉動消費2.5萬。

小城市的發展困局

不過，盡管新型城鎮化提出農民工要市民化，農民工去哪，是一個最大的問題。

根據中國社科院的《中國新型城鎮化道路的選擇》報告，中國過去城市人口比重增加主要在大城市。

全國近5年新增城市人口36%是100萬人口以上的大城市吸納的。另外建制鎮吸納了47%，50萬-100萬人口的大城市，和小于50萬人口的中小城市，分別吸納了8%、9%。

小城市人口數量比重在下降。比如20萬人口以下的小城市數量，從2000年的353個，減少到2010年的258個。吸納人口比重從18.52％，下降到2010年的10.31%。

導致如此的原因是，小城市并沒有很好的就業機會和發展空間。而大城市盡管規模膨脹，但是就業機會較多。

為此，多年以來，國家城鎮化發展的路徑是，要求控制大城市發展規模，加快發展中小城市。十八屆三中全會的文件仍維持類似的意見，只是提法有些變化。

《決定》提出，要推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。

具體而言，要創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。

而這種新型城鎮化，能否將農民工市民化落地到中小城市，仍存在疑慮。

目前中國特大城市的人口標準是100萬-200萬；中、小城市的人口標準分別是20萬-50萬，20萬以下。四川達州目前城市未達到特大城市的標準，其規劃是2015年實現城市人口100萬。不過，盡管該城市人口為78萬，已經是大城市，其城鎮化率是36.1%，比全國水平低10多個百分點。

不過，迄今戶口仍放在四川達州達縣河市鎮百花村，吳學婭認為，要發展的話還是要去大城市，因為像寧波就是一般的餐飲服務員月收入也有3000元左右，管吃管住。在達州則餐飲服務員難有這么高的收入。自己學的是食品專業，達州這樣的廠很少。“所以要發展還得到沿海更大的城市去。”她說。

肖金成則認為，小城市沒有產業，所以沒人愿意去，以后應該通過國家轉移支付的政策傾斜，促進中小城市的基礎設施發展，此外，國家應該對大城市不同區域實施不同的地租，將一些附加值稍低的產業轉移到中小城市。

“小城市有就業崗位了，地方消費水平低，更容易生活下去，農民工會愿意去。”肖金成認為這是唯一的有效辦法。

21世紀經濟報道記者了解到，很多地方盡管有工作崗位，也不一定有人愿意去。

比如北京一位馬上就要畢業的一位大四學生，雖然已經拿到了蘭州鐵路部門的offer，每月的待遇也在四千多，五年到十年會分到住房，但他傾向于北京。

“不想去那邊的原因是怕會喪失斗志，”他認為，“蘭州工作的保障很好，但是只是干一般維護性的工作，沒有什么難度，也不會有什么更深入的發展，太安逸了。”

目前他將要接受北京一家公司的最后一次面試，盡管起薪一般在3500-4000，但是發展空間會很大，在五年內他的目標是能達到月薪五萬。

而他在京的工作沒有戶口和住房保障，但發展的機會更多，空間更大。除非萬不得已，不會考慮到蘭州去繼續發展。

地方城市定位面臨大考

而隨著國家召開城鎮化會議，并發布新的城鎮化發展規劃后，各地的城市定位、級別，以及在全國和本地區的規劃目標，將面臨新的修改。而各地新確定的城市發展目標，能否實現，存在懸念。

根據《中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，國家將推動大中小城市和小城鎮協調發展、優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

同時將完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。建立和完善跨區域城市發展協調機制。

目前各地都已經和正在編制新的城鎮化發展規劃，各地的規劃已經提出了不少新的城市群的發展目標。同時縣改市也在加快。

比如各地提出的省會城市群是重大的看點。

比如貴州省省委學習貫徹十八屆三中全會精神的決定分別指出，充分發揮貴陽市的“火車頭”、“發動機”作用，以貴安新區建設為重點，推進貴陽-安順一體化發展，加快培育發展黔中城市群，培育區域性中心城市。

福建省委提出，支持福州閩江口金三角區域經濟發展，構建福州大都市區。

甘肅省委提出，發揮蘭州中心城市輻射帶動作用，打造敦煌國際文化旅游名城，搭建國際文化交流與合作平臺。

此前《海南省推進新型城鎮化實施綱要》，提出了構建瓊北�？诮洕�圈和瓊南三亞旅游圈的構想。山東也提出了發展省會濟南城市群的構想。

上述省會城市群，暫時并未納入到國家十二五規劃的城市群。不過在國家新型城鎮化規劃出臺后，各省的一些城市群規劃，可能需要重新定位。

肖金成則認為，這些地方提出的城市群需要考慮到底能否促進當地區域的發展，如果只是劃定，可能意義不大。難以得到承認。“很多城市之間距離很遠，各是各的事。”

12月13日閉幕的中央經濟工作會議提出，2014年要積極促進區域協調發展。要繼續深入實施區域發展總體戰略，完善并創新區域政策，重視跨區域、次區域規劃。

湖北省社科院副院長秦尊文認為，隨著國家編制新的區域發展規劃，一些地方城市會獲得新的發展空間。比如新的國家城鎮化發展規劃，面臨將中部城市群升格為與長三角、珠三角、京津冀城市群同等級別的可能。同時像重慶到利川的客運專線年底通車，恩施等地融入成渝城市群會加快。

但是他也認為，目前各地的城鎮化規劃，提出的赫赫的大城市和超大城市目標，如果城市標準修改，可能面臨失效。

比如之前湖北城鎮化規劃將宜昌和襄陽設定為特大城市。湖南規劃到2015年，全省建成特大城市6個，即長沙、衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德。江西規劃是， 到2015年，全省除鷹潭一個城市之外，其他10個設區市全部進入大城市或特大城市行列。

不過，由于國家可能將新的特大城市標準設定為500萬到1000萬，比原先的100-200萬主城區人口規模大為增加，則可能整個山東、湖南、江西都沒有一個特大城市。

秦尊文指出，以后中部城市群也會對具體的所轄的城市范圍進行說明。“同時如果國家重新設定城市標準，武漢也可能會重新定位。武漢可以為超大城市。”他說。

目前國家研究新的城市人口標準。比如1000萬人口以上，可能被設定為超大城市，這比過去200萬以上的人口規模標準大大提高。而根據秦尊文的說法，武漢全部人口已經在1000萬左右，與廣州類似，這樣武漢可能會和北京、上海、廣州一樣，成為全國超級大型城市。